Hamburg, 14.12.2011. Die Unabhängigkeit von Aufsichtsbehörden lässt sich kaum mathematisch messen, es können aber Indikatoren benannt werden, die Risiken oder gefährliche Konstellationen benennen, durch die Einflussnahmen auf die Unparteilichkeit von Medienaufsichtsstellen möglich sind. Diese Indikatoren hat ein im Auftrag der EU-Kommission durchgeführtes Forschungsprojekt unter Leitung des Hans-Bredow-Instituts auf Basis von Daten aus 43 Ländern identifiziert. Mithilfe eines jetzt online gestellten Tests können Regulierungsstellen auf Risiken der Einflussnahme hin überprüft werden.
Als die EU-Kommission 2010 die Aufmerksamkeit auf das ungarische Mediengesetz lenkte, wurde deutlich, dass die Unabhängigkeit der Medien auch in Europa immer aufs Neue gesichert werden muss. Die Medienaufsicht und ihre Unabhängigkeit spielen dabei eine wichtige Rolle. Jedenfalls im Rundfunk wird eine Aufsicht für erforderlich gehalten, auch um die europäischen Vorgaben durchzusetzen. Eine solche Aufsicht kann aber zum Risiko für die Unabhängigkeit der Medien werden, etwa wenn sie sich zum verlängerten Arm der Regierung entwickelt.
Vor diesem Hintergrund hatte die europäische Kommission Anfang 2010 das Hans-Bredow -Institut mit der Studie INGIREG („Indicators for Independence and Efficient Functioning of Audiovisual Media Services Regulatory Bodies“) beauftragt. Ziel war es, ein Messverfahren zu entwickeln, das das Risiko äußerer Einflussnahme auf die Medienaufsichten sichtbar macht.
Der INDIREG-Endbericht und der entwickelte Online-Test sind nun online veröffentlicht worden. Wichtigste Erkenntnis des Projekts: Obwohl die meisten nationalen Gesetze formal kaum Schlupflöcher zur Einflussnahme lassen, könnten sich Situationen wie in Ungarn auch in anderen Ländern wiederholen. „Wir haben neben der formalen Unabhängigkeit auch die tatsächliche Lage untersucht“, berichtet Prof. Wolfgang Schulz, der die Studie am Hans-Bredow-Institut geleitet hat. „Dabei ist deutlich geworden, dass man mit Gesetzen nur begrenzt steuern kann, wie viel Unabhängigkeit tatsächlich – de facto – existiert.“ Beispielsweise könnten bestimmte Mehrheitsverhältnisse – wie die Zwei-Drittel Mehrheit der Regierung in Ungarn – dafür genutzt werden, die Schlüsselpositionen in Regulierungsbehörden regierungsnah zu besetzen. Zudem ist jede Medienaufsicht von Ressourcen wie Geldern und Wissen abhängig und damit potenziell beeinflussbar.
Anhand der Untersuchung von insgesamt 43 Staaten, darunter sämtliche EU-Staaten, alle EU-Kandidatenländer und potenzielle Kandidaten, die Staaten der europäischen Freihandelszone sowie die vier Vergleichsländer USA, Japan, Singapur und Australien, hat das Wissenschaftler-Team vom Hans-Bredow-Institut Indikatoren entwickelt, die mögliche Hebel für politische Einflussnahme aufspüren. Sie haben außerdem Mechanismen ausfindig gemacht, die diese Einflussnahme zurückdrängen können.
„Drei Faktoren sind für die Unabhängigkeit der Behörden besonders wichtig“, fasst Schulz zusammen. „Medienaufsichtsbehörden brauchen erstens ausreichende Machtbefugnisse und zweitens eine angemessene eigene finanzielle Ausstattung. Außerdem ist wichtig, dass nur unabhängige Gerichte – und nicht etwa die Regierung – Entscheidungen der Behörden aufheben dürfen. Sind diese drei Kriterien erfüllt, ist die Unabhängigkeit formal recht gut verankert.“ Kritisch hingegen bewerten die Wissenschaftler etwa Fälle, in denen die Behörden nur Vorschläge unterbreiten dürften, jedoch nicht selbst entscheiden. „Muss eine Entscheidung erst von der Regierung oder einer anderen Behörde bestätigt oder umgesetzt werden, liegt aus unserer Sicht keine Unabhängigkeit vor“, betont Schulz.
Die von den Wissenschaftlern entwickelten Indikatoren sollen auch andere Akteure in den einzelnen Ländern in die Lage versetzen, die Unabhängigkeit ihrer Regulierer für audiovisuelle Medien zu prüfen. Deshalb haben die Forscher einen Online-Test („Ranking Tool“) entwickelt, mit dem sich beispielsweise staatliche Stellen oder NGOs ein Bild machen können. Dies kann auch für die Regulierer selbst hilfreich sein. Das Ranking-Tool berücksichtigt zum Beispiel die Organisationsform der Medienaufsichten, die Besetzung ihrer Leitungspositionen oder die Hürden für Gesetzesänderungen.
Hintergrund der Untersuchung war Art. 30 der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie), der von den „unabhängigen Regulierungsstellen“ spricht, ohne die Voraussetzungen dafür zu definieren. Es bestand daher ein Interesse daran zu klären, was „Unabhängigkeit“ in diesem Zusammenhang bedeutet. Die Untersuchung konnte aus einem regulierungswissenschaftlich-theoretischen Rahmenmodell eine Vielzahl an Indikatoren für die Unabhängigkeit der Medienaufsicht theoretisch herleiten und dann empirisch fundieren bzw. teils relativieren.
Der Abschlussbericht der einjährigen Untersuchung beinhaltet neben einer Aufarbeitung des Stands der Forschung zur Unabhängigkeit von Institutionen eine detaillierte rechtliche Beschreibung und Analyse der verantwortlichen Regulierungsstellen im Bereich audiovisueller Mediendienste, wie sie in der AVMD-Richtlinie definiert sind. Hierzu wurden in 43 Ländern die entsprechenden Regulierungsbehörden untersucht. Daneben erläutert der Bericht die Ergebnisse einer Analyse der tatsächlichen Umsetzung der rechtlichen Vorgaben für Regulierer in den jeweiligen Ländern und schließt mit der Identifikation von Schlüsselcharakteristika für „unabhängige Regulierungsstellen“ im Sinne der Richtlinie.
Das Forschungskonsortium bestand aus dem Hans-Bredow-Institut, der Katholieke Universiteit Leuven, der Central European University, Cullen International sowie Perspective Associates (als Unterauftragnehmer). Das Konsortium wurde bei der Untersuchung von einem Experten-Netzwerk in jedem der 43 von der Studie umfassten Länder unterstützt.
Hans Bredow Institute for Media Research; Interdisciplinary Centre for Law & ICT (ICRI), Katholieke Universiteit Leuven; Center for Media and Communication Studies (CMCS), Central European University; Cullen International/; Perspective Associates (eds., 2011): INDIREG. Indicators for independence and efficient functioning of audiovisual media services regulatory bodies for the purpose of enforcing the rules in the AVMS Directive. Study conducted on behalf of the European Commission. Final Report. February 2011. Abrufbar unter http://ec.europa.eu/avpolicy/docs/library/studies/regulators/final_report.pdf
